Quản lý tài chính, kế toán trong dự án ODA

Quản lý tài chính, kế toán trong dự án ODA Quản lý tài chính dự án là quá trình kết hợp các hoạt động lập kế hoạch tài chính, kế toán, kiểm soát, kiểm toán, chi tiêu, mua sắm... của dự án nhằm quản lý các nguồn lực của dự án một cách có hiệu quả nhất. Qua đó bảo thực hiện các mục tiêu phát triển của dự án. • Quản lý tài chính dự án ODA là nhân tố quan trọng đối với sự thành bại của dự án. Các thông tin tài chính phù hợp và kịp thời về hoạt động của dự án là cơ sở cho các quyết định đúng đắn, góp phần đảm bảo tiến độ thực hiện dự án, đảm bảo nguồn vốn dự án đầy đủ, giảm thiểu các yếu tố cản trở sự vận hành của dự án. • Hệ thống quản lý tài chính dự án ODA được tổ chức tốt sẽ góp phần: Tạo sự yên tâm, tin tưởng cần thiết của các bên liên quan như nhà tài trợ, cơ quản chủ quản, ngân hàng…Để cho các nhà tài trợ và chính phủ có thể tin tưởng là các nguồn vốn dự án đều được sử dụng đúng mục đích đã định. Là cơ sở cung cấp thông tin tài chính hữu dụng phục vụ cho công tác quản lý và kiểm soát tiến độ giải ngân của dự án. Là cơ sở phòng tránh, giảm thiểu những hành vi làm trái, những sai sót trong quá trình thực hiện dự án, cả vô tình lẫn hữu ý. Nhờ hệ thống kiểm soát có thể xác định một cách nhanh chóng những hoạt động bất thường trong việc thực thi dự án Yêu cầu đối với hệ thống quản lý tài chính dự án ODA Quản lý tài chính dự án có thể được hiểu theo những nghĩa khác nhau và được áp dụng dưới các giác độ khác nhau, phụ thuộc vào người ra quyết định chính, bao gồm: • Cơ quản chủ quản • Nhà tài trợ Trong các dự án ODA thì hệ thống quản lý tài chính dự án được vận hành bởi đơn vị quản lý dự án (thường là các Ban QLDA), trong khi nó phải đáp ứng những yêu cầu khác nhau về quản lý tài chính dự án của các bên liên quan, trong đó chủ yếu là chính phủ Việt Nam và Nhà tài trợ. Thông thường trong khi chuẩn bị dự án thì cả hai bên đều thống nhất về các mục tiêu chung mà dự án cần đạt được, nhưng không phải lúc nào cũng hoàn toàn thống nhất về cách thức quản lý và đánh giá hiệu quả dự án. Mỗi bên đều có những yêu cầu riêng về quản lý và sử dụng tiền chi cho dự án, thậm chí mỗi nhà tài trợ lại có yêu cầu quản lý nguồn tài chính mà họ cung cấp một kiểu. Do vậy quản lý tài chính dự án áp dụng cho các dự án ODA phải thật sự là sự kết hợp hài hòa yêu cầu của cả hai phía, tiếp nhận dự án (chính phủ, cơ quan chủ quản) cũng như nhà tài trợ. Đây là trách nhiệm của Ban QLDA và cơ quản chủ quản trong việc xác định một cơ chế tài chính phù hợp với dự án. Các quy định của chính phủ Việt Nam về công tác quản lý tài chính, kế toán cho dự án ODA. Việc tuân thủ các quy định của Nhà nước về quản lý tài chính, kế toán đối với các dự án ODA có tính pháp lệnh, tại điều 2 Nghị định 17/2001/NĐ-CP ) có ghi rõ: “1. ODA là nguồn vốn quan trọng của ngân sách Nhà nước, được sử dụng để hỗ trợ thực hiện các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội ưu tiên. 2. Chính phủ thống nhất quản lý nhà nước về ODA trên cơ sở phân cấp, tăng cường trách nhiệm và bảo đảm sự phối hợp chặt chẽ giữa các cấp, các cơ quan quản lý ngành và địa phương.” • Yêu cầu của các nhà tài trợ đối với hoạt động quản lý tài chính, kế toán của dự án. Các nhà tài trợ thường có cách thức quản lý tài chính theo kiểu riêng của họ phù hợp với yêu cầu về quản lý ngân sách của chính phủ nước họ, hoặc phù hợp với chính sách quản lý toàn cầu (nếu là tổ chức phi chính phủ). Vì vậy với nguồn vốn cho các dự án ODA thực hiện tại Việt Nam, họ cũng có những yêu cầu quản lý cho phù hợp với hệ thống thống nhất. Điều 2 Nghị định 17/2001/NĐ-CP ([1] – Tài liệu Tham khảo) cũng quy định: “Trường hợp điều ước quốc tế về ODA đã được ký kết giữa Nhà nước hoặc Chính phủ với Nhà tài trợ có quy định khác thì thực hiện theo quy định của điều ước quốc tế đó.” • Ngoài ra Ban QLDA còn phải xem xét cụ thể các yếu tố khác như tính chất, hình thức của dự án, và đặc biệt là điều kiện vật chất và khả năng cán bộ của dự án. Các nội dung chính của công tác quản lý tài chính dự án ODA Hoạt động quản lý tài chính dự án ODA bao gồm nhiều công việc cụ thể khác nhau, nhưng chung quy lại đều thuộc một trong các nội dung chủ yếu sau: • Lập kế hoạch tài chính và dự toán dự án • Hệ thống kế toán dự án • Báo cáo tài chính dự án và • Quyết toán và Kiểm toán dự án Các nội dung này đan xen vào nhau hỗ trợ và bổ sung lẫn nhau, chất lượng của công tác quản lý tài chính dự án ODA do đó là chất lượng tổng hợp của toàn bộ 4 nội dung trên. Các nội dung chủ yếu trong hoạt động quản lý tài chính, kế toán dự án ODA kể trên sẽ được lần lượt giới thiệu ở bộ tài liệu này qua các mođun sau: • Mođun TC2: “Lập kế hoạch tài chính dự án ODA” • Mođun TC3: “Kế toán dự án ODA” • Mođun TC4: “Quyết toán và Kiểm toán dự án ODA” Các vấn đề cần lưu lý trong công tác chuẩn bị xây dựng hệ thống quản lý tài chính dự án ODA Mô hình quản lý tài chính dự án ODA rất đa dạng, được hình thành cho từng dự án với sự tham gia của nhà tài trợ và cơ quan chủ quản. Như đã nói ở phần trên mỗi nhà tài trợ có các quy định riêng về các thủ tục như giải ngân, thanh toán, kế toán, báo cáo tài chính. Việt nam cũng có quy định riêng trong các hoạt động đó. Bên cạnh đó tính chất, loại hình, quy mô, mục tiêu đầu tư, mô hình tổ chức các dự án cũng khác nhau khiến cho mô hình quản lý tài chính của từng dự án ODA cũng khác nhau. Khi bắt tay vào tổ chức hệ thống quản lý tài chính cho dự án, cán bộ quản lý dự án và các cơ quan hữu quan cần phải tìm hiểu kỹ từng yếu tố tạo ra sự khác biệt đó, cụ thể như sau: • Nhà tài trợ. Với vai trò là người cung cấp phần lớn nguồn vốn cho các dự án, nên có một điều không thể phủ nhận là ảnh hưởng của người tài trợ đối với hoạt đông quản lý của dự án ODA rất cao. Nhà tài trợ có mong muốn đồng tiền của họ tài trợ phải được sử dụng đúng với mục đích đề ra, theo đúng cách thức quản lý của họ. Các yêu cầu chính đáng của nhà tài trợ thường được ghi nhận trong điều ước ký kết giữa nhà tài trợ với Nhà nước hoặc Chính phủ Việt Nam. Bởi vậy trong quá trình chuẩn bị thực hiện dự án, cán bộ dự án cần phải tìm hiểu rõ về đặc điểm của nhà tài trợ và các yêu cầu của họ đối với hoạt động quản lý tài chính dự án chẳng hạn có nhà tài trợ có truyền thống tự quản lý về tài chính hoặc thông qua Tư vấn quốc tế; nhưng có nhà tài trợ lại chọn cách thức trao quyền chủ động cho phía Việt Nam trong hoạt động quản lý tài chính, họ chỉ thực hiện sự giám sát v.v. Một số nhà tài trợ ODA chủ yếu hiện nay bao gồm: Chính phủ nước ngoài như Nhật Bản, Úc, Đan Mạch, Thụy Điển, Pháp…(Nhà tài trợ song phương). Tài trợ của chính phủ các nước thường được thực hiện thông qua một số các quỹ hoặc cơ quan viện trợ phát triển nhất định. Chẳng hạn Chính phủ Úc tài trợ qua Cơ quan viện trợ Úc (AusAID), Chính phủ Thụy Điển tài trợ thông qua cơ quan Hỗ trợ Phát triển Quốc tế Thụy Điển (SIDA)… Vốn tài trợ từ chính phủ các nước thường được yêu cầu quản lý phù hợp với hệ thống quản lý. ngân sách nhà nước của nước cấp vốn. Bên cạnh đó mỗi nước lại có thể có những hiệp định về việc tài trợ ODA ký kết riêng với Chính phủ Việt Nam. Các tổ chức liên chính phủ, liên quốc gia (Nhà tài trợ đa phương) Các tổ chức thuộc hệ thống Liên hợp quốc như: Chương trình Phát triển của Liên hiệp quốc (UNDP); Ngân hàng thế giới (WB); Quỹ Nhi đồng Liên hiệp quốc (UNICEF); Chương trình Lương thực Thế giới (WFP); Tổ chức Lương thực và Nông nghiệp của Liên hiệp quốc (FAO); Quỹ Dân số Liên hiệp quốc (UNFPA); Tổ chức Y tế Thế giới (WHO)… Các tổ chức tài chính quốc tế như: Ngân hàng Phát triển Châu Á (ADB); Ngân hàng Đầu tư Bắc Âu (NIB)… Các tổ chức như Liên minh Châu Âu (EC); Tổ chức hợp tác Kinh tế và Phát triển (OECD)… Các tổ chức liên chính phủ, liên quốc gia đều có những quy định và yêu cầu riêng về hoạt động quản lý tài chính đối với nguồn vồn tài trợ từ các cơ quan thuộc hệ thống của mình, chẳng hạn những quy định về hệ thống tài khoản kế toán; quy định về hoạt động thanh toán, mua sắm... Bên cạnh đó một số tổ chức hoạt động mạnh trong lĩnh vực tài trợ ODA như Ngân hàng Thế giới, Ngân hàng Phát triển Châu Á (ADB) cũng phát triển những quy định, chính sách chi tiết đối với hoạt động quản lý tài chính các dự án ODA từ nguồn vốn của họ. Các tài liệu của họ thường được các tổ chức, quốc gia tiếp nhận vốn sử dụng như là tài liệu tham khảo cho hoạt động quản lý tài chính dự án của mình. Nguyên tắc trong tổ chức hệ thống quản lý tài chính dự án ODA là: Ban QLDA cần cố gắng xác định những yêu cầu đồng thời thỏa mãn cả hai phía, Nhà tài trợ và chính phủ. Những vấn đề có sự khác biệt thì ưu tiên cho những gì đã được ký kết trong văn kiện dự án, nếu không thì phải tuân thủ theo các quy định hiện hành của Chính phủ về quản lý tài chính, kế toán Phải có sự phối hợp giữa hai bên trong khâu chuẩn bị, tổ chức hệ thống quản lý tài chính dự án cho dù hiệp định ký kết trao quyền tuyệt đối cho bất kể phía nào. Điều này là hết sức cần thiết để tìm tiếng nói chung trong quá trình thực hiện dự án. Nếu có thể thì nên có sự tham gia, tư vấn của các chuyên gia quản lý tài chính từ nhà tài trợ trong tất cả các khâu từ chuẩn bị, thực hiện cho đến quyết toán dự án. Hình thức tài trợ. Các hình thức ODA khác nhau sẽ có những yêu cầu quản lý về mặt tài chính khác nhau, cả từ phía nhà tài trợ lẫn phía tiếp nhận là Chính phủ Việt Nam. Những sự khác biệt rõ nhất có thể thấy trên các giác độ như ưu đãi về chế độ thuế; hay các quy định cụ thể như giải ngân, mua sắm, thanh toán, kế toán. Để chuẩn bị cho hệ thống quản lý tài chính thì quản lý dự án cần phải tìm hiểu kỹ sự khác biệt trong yêu cầu về quản lý tài chính đối với các hình thức tài trợ ODA chủ yếu sau: Dự án ODA vay ưu đãi Dự án ODA không hoàn lại Viện trợ ODA phi dự án • Nội dung tài trợ. Những dự án có nội dung tài trợ khác nhau thường có yêu cầu về mô hình tổ chức quản lý tài chính khác nhau chẳng hạn trao quyền quản lý cho phía Việt Nam hay thông qua cơ quan tư vấn quốc tế... Các nội dung tài trợ ODA thường thấy bao gồm: Hỗ trợ kỹ thuật Đầu tư Hỗn hợp vừa hỗ trợ kỹ thuật, vừa đầu tư • Tính chất chi dự án (Mục tiêu đầu tư). Yếu tố không kém phần quan trọng tác động tới việc thiết kế và hoạt động của hệ thống quản lý tài chính dự án ODA là mục tiêu đầu tư của dự án. Mục tiêu đầu tư khác nhau thường dẫn tới sự khác nhau của các dự án trong áp dụng chế độ kế toán dự án, báo cáo tài chính dự án; hay các quy định về giải ngân, chi tiêu, mua sắm. Theo tính chất chi thì dự án ODA có thể gồm những loại sau: Dự án đầu tư xây dựng cơ bản Dự án chi hành chính sự nghiệp Dự án hỗn hợp Đòi hỏi sự quản lý khác nhau đối với các dự án có tính chất chi khác nhau hoàn toàn xuất phát từ yêu cầu quản lý tài chính của phía Chính phủ Việt Nam, tuân thủ theo quy định quản lý tài chính ngân sách nhà nước. Trong khi đó các nhà tài trợ không phân biệt nguồn vốn cho các dự án ODA mà họ tài trợ là XDCB hay HCSN. Bốn vấn đề trên cần được cán bộ quản lý dự án xem xét một cách kỹ lưỡng, trước khi quyết định các vấn đề về tổ chức hệ thống quản lý tài chính cho một dự án ODA cụ thể. Các thông tin cụ thể về bốn vấn đề kể trên có thể tham khảo tại các tài liệu liên quan đến dự án như Hiệp định, Nghị định thư, hay văn kiện chương trình dự án đã được ký kết giữa Chính phủ và nhà tài trợ. Trong đó văn kiện dự án là tài liệu chi tiết và quan trọng nhất. Tổ chức bộ máy quản lý tài chính dự án Tổ chức bộ máy quản lý tài chính dự án ODA là quá trình hình thành nên một cơ cấu để thực hiện các nhiệm vụ, chức năng của quản lý tài chính dự án. Trong quá trình tổ chức bộ máy quản lý tài chính dự án, quản lý dự án và các cơ quan liên quan phải giải quyết những nội dung cơ bản sau: • Lựa chọn mô hình tổ chức quản lý tài chính, kế toán phù hợp với dự án Xuất phát từ tính đa dạng trong yêu cầu quản lý tài chính dự án ODA như đã phân tích ở trên, nên trên thực tế các mô hình quản lý tài chính dự án cũng rất đa dạng. Tuy nhiên, mô hình quản lý tài chính dự án ODA thường được xây dựng trên cơ sở đặc thù về mô hình tổ chức thực hiện dự án. Và thường các bên hữu quan như Cơ quan chủ quản, Nhà tài trợ, Ban QLDA sẽ dựa vào mô hình tổ chức đã được xác định của dự án để thiết kế một mô hình quản lý tài chính phù hợp. Qua thực tế thực hiện các dự án ODA tại Việt Nam, tới nay có thể tổng kết các mô hình quản lý tài chính dự án điển hình như sau: Mô hình quản lý tập trung, không phân cấp Mô hình phân cấp quản lý theo các cấp độ khác nhau Mô hình áp dụng cho các dự án tín dụng sử dụng nguồn vốn ODA cho vay lại Mô hình áp dụng cho các dự án đầu tư sử dụng nguồn vốn ODA cho vay lại Dựa trên mô hình quản lý tài chính dự án điển hình được lựa chọn, quản lý dự án sẽ có những điều chỉnh chi tiết nhất định sao cho phù hợp với đặc thù riêng của dự án mình quản lý. Tổ chức nhân sự cho hoạt động quản lý tài chính, kế toán của dự án Mô hình quản lý tài chính dự án được lựa chọn sẽ là khung tổ chức chung, bước tiếp theo các cơ quan quản lý của dự án sẽ căn cứ vào việc phân tích chi tiết yêu cầu đối với các nhiệm vụ mà công tác quản lý tài chính đòi hỏi để bố trí nhân sự phù hợp. Công tác tổ chức nhân sự cho hoạt động quản lý tài chính dự án ODA bao gồm hai nội dung: Bố trí nhân sự (ai vào vị trí nào?) và Phân công công việc cho cán bộ (ai làm công việc gì? Phối hợp với ai?) • Phân định thẩm quyền về phê duyệt, ra quyết định đối với hoạt động quản lý tài chính kế toán Một yếu tố quan trọng nữa trong công tác tổ chức bộ máy quản lý tài chính dự án ODA là xác định thẩm quyền trong hoạt động quản lý tài chính của dự án. Bao gồm những nội dung: Xác định chi tiết về thẩm quyền phê duyệt và ra các quyết định về tài chính Phối hợp giữa cán bộ dự án với chuyên gia đại diện cho nhà tài trợ Đặc biệt, đối với các dự án thực hiện cơ chế đồng quản lý về tài chính cần xác định rõ ngay từ khi bắt đầu thực hiện dự án thẩm quyền và trách nhiệm của các cán bộ có trách nhiệm trong hoạt động quản lý tài chính để có thể tránh được các bất đồng có thể xảy ra trong quá trình thực hiện dự án.