Từ chế định chế độ chính trị bàn về cơ cấu của hiến pháp

Từ chế định chế độ chính trị bàn về cơ cấu của hiến pháp 1. Những bất cập của Chương Chế độ chính trị theo Hiến pháp hiện hàn Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 1992 hiện nay được chia thành 12 chương: Chương I “Nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam - chế độ chính trị”; Chương II “Chế độ kinh tế”;Chương III“Văn hóa, giáo dục, khoa học, công nghệ”; Chương IV “Bảo vệ tổ quốc Việt Nam xã hội chủ nghĩa”; Chương V “Quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân”; Chương VI “Quốc hội”; Chương VII “Chủ tịch nước”; Chương VIII “Chính phủ”; Chương IX “Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân”; Chương X “Tòa án nhân dân và Viện kiểm sát nhân dân”; Chương XI “Quốc kỳ, Quốc huy, Quốc ca, Thủ đô, ngày Quốc khánh”; Chương XII “Hiệu lực của Hiến pháp và việc sửa đổi Hiến pháp”. Chương I “Nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam - chế độ chính trị” có 14 điều. Về mặt hình thức thể hiện, phải đến Hiến pháp 1980 thuật ngữ “chế độ chính trị” mới được sử dụng là tiêu đề của một chương trong Hiến pháp (Chương I) và sau đó tiếp tục được qui định trong Hiến pháp 1992. Nếu xem xét về nội dung của chế định này trong hai bản Hiến pháp 1980 và 1992 thì đó là sự kế thừa từ Chương “Chính thể” của Hiến pháp 1946, đặc biệt là từ Chương “Nước Việt Nam dân chủ cộng hòa” của Hiến pháp 1980. Tuy nhiên, nội hàm của “chế độ chính trị” được sử dụng trong Hiến pháp 1980 và Hiến pháp 1992 rộng hơn nội hàm của thuật ngữ “nước Việt Nam dân chủ cộng hòa” của Hiến pháp năm 1959 và đặc biệt là của thuật ngữ “chính thể”của Hiến pháp năm 1946. Để phân tích các nội dung, ý nghĩa của chế độ chính trị theo qui định của Hiến pháp hiện hành, hầu hết các tác giả đều đi từ phân tích thuật ngữ chính tri, chế độ chính trị từ các cách hiểu khác nhau cho đến cách tiếp cận theo qui định của Hiến pháp (theo góc độ pháp luật thực định). Dưới góc độ thuật ngữ, có tác giả cho rằng khái niệm chế độ chính trị có nội dung rất rộng và phức tạp, bao gồm nhiều nội dung quan trọng[1], có tác giả cho rằng chế độ chính trị là một bộ phận của chế độ xã hội, là một trong những yếu tố cấu thành của chế độ xã hội và chế độ chính trị thực chất là chế độ thực hiện quyền lực nhà nước[2]. Tiến sĩ Nguyễn Đình Lộc cho rằng chế độ chính trị là hệ thống các nguyên tắc, phương thức, biện pháp, thủ đoạn thực hiện quyền lực nhà nước, và theo ông, có hai loại chế độ chính trị dân chủ và phản dân chủ với những cấp độ khác nhau [3]. Theo Từ điển Bách khoa Việt Nam “chế độ chính trị” được hiểu là nội dung phương thức tổ chức và hoạt động của hệ thống chính trị quốc gia mà trung tâm là nhà nước; chế độ chính trị được cấu thành bởi sự kết hợp các yếu tố: chính trị, kinh tế - xã hội, tư tưởng văn hóa, pháp luật. Chế độ chính trị được hiểu rõ nét nhất trong mô hình tổ chức nhà nước; trong hiến pháp của mỗi nhà nước qui định về nguồn gốc và tính chất của quyền lực, sự phân bổ và tổ chức các cơ quan quyền lực nhà nước và mối quan hệ giữa các cơ quan quyền lực, về những quan hệ của nhà nước với công dân, các đảng phái chính trị, các tổ chức xã hội, giữa các giai cấp và tầng lớp xã hội, giữa các dân tộc trong nước và thế giới[4]. Có thể nhận thấy rằng, nếu phân tích chế độ chính trị theo hướng thuật ngữ và chiếu theo Hiến pháp thực định thì có nhiều nội dung chưa thống nhất. Quả thật, chế độ chính trị hiểu theo cách tiếp cận về thuật ngữ nói trên của giới khoa học pháp lý nội dung của nó rất rộng, bao trùm chế định quyền, nghĩa vụ cơ bản của công dân và cả các chế định về các cơ quan Nhà nước như Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ, Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân, Tòa án nhân dân và Viện kiểm sát nhân dân. Tiến sĩ Nguyễn Đình Lộc cũng cho rằng “cần có sự phân biệt nhất định khái niệm “chế độ chính trị” được dùng phổ biến trong môn lý luận chung về nhà nước và pháp luật được hiểu là hệ thống các phương thức, biện pháp, thủ đoạn tổ chức, thực thi quyền lực nhà nước dân chủ hoặc phản dân chủ và “chế độ chính trị” trong ngành luật hiến pháp như qui định của hiến pháp nhiều nước...”[5]. Căn cứ vào ý nghĩa của các qui định của các điều (14 điều) trong Chương Chế độ chính trị của Hiến pháp hiện hành, có tác giả cho rằng đó là những vấn đề có tính chất nguyên tắc chung làm nền tảng cho mọi chương sau này[6] (loại ý kiến thứ nhất), có tác giả cho rằng chế định về chế độ chính trị đã thể hiện một cách đầy đủ và toàn diện các qui định và các nguyên tắc chính trị cơ bản, tạo ra cơ sở pháp lý vững chắc cho việc thiết lập, củng cố và bảo vệ chế độ chính trị tốt đẹp của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam; các qui định của chế độ chính trị là cơ sở, nguyên tắc, nền tảng chính trị của các chương về Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ, Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân, Tòa án nhân dân và Viện kiểm sát nhân dân, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân[7] (loại ý kiến thứ hai). Chúng tôi cho rằng, hiểu như loại ý kiến thứ nhất nói trên chưa thật chính xác, bởi lẽ theo Hiến pháp thực định của nước ta hiện nay, Chương II “Chế độ kinh tế” của Hiến pháp mang tính độc lập với Chương Chế độ chính trị. Điều này cũng dễ hiểu bởi vì chế độ chính trị của mọi xã hội có giai cấp, suy cho cùng, được quyết định bởi chế độ kinh tế và chế độ giai cấp xã hội (và đến lượt mình, chế độ chính trị tác động trở lại đến toàn bộ cơ cấu các quan hệ xã hội). Mặt khác, sự chi phối, tác động của chế định chế độ chính trị tới các Chương III (Văn hóa, giáo dục, khoa học, công nghệ), Chương IV (Bảo vệ Tổ quốc Việt Nam xã hội chủ nghĩa ) cũng mờ nhạt hơn rất nhiều so với sự tác động của nó tới các chương khác như Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ, Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân, Tòa án nhân dân và Viện kiểm sát nhân dân, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân. Loại ý kiến thứ hai có vẻ hợp lý hơn, nhưng nếu nghiên cứu thấu đáo các qui định của Hiến pháp hiện hành, chúng tôi cho rằng các qui định của Chương Chế độ chính trị mặc dù đã có tác dụng mang tính chi phối, định hướng đối với tổ chức, hoạt động của bộ máy Nhà nước, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân, nhưng trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân và vì dân cũng như trong điều kiện hội nhập quốc tế thì các qui định hiện hành chưa mang tính “bao trùm” (nhất là trong mối quan hệ giữa Nhà nước với công dân, chưa “đủ sức” phác họa bản chất của chế độ chính trị (nhất là về “mô hình” của bộ máy nhà nước)... Vả lại, nếu hiểu chế độ chính trị là một bộ phận và là yếu tố cấu thành của chế độ xã hội (cùng với chế độ văn hóa, giáo dục, khoa học - kỹ thuật)[8] cũng không phù hợp với cơ cấu của Hiến pháp thực định, bởi lẽ nếu vậy thì Hiến pháp phải qui định về chế độ xã hội trong đó bao gồm chế độ kinh tế, chế độ chính trị, chế độ văn hóa, giáo dục, khoa học - kỹ thuật. Trên thực tế, Hiến pháp không qui định chế độ xã hội, mà chỉ qui định chế độ chính trị và chế độ kinh tế và khi qui định văn hóa, giáo dục, khoa học, kỹ thuật (hoặc văn hóa, giáo dục, khoa học, công nghệ) mà không có từ chế độ ở trước (nhưchế độ chính trị và chế độ kinh tế). Mặt khác, trong lịch sử lập hiến ở nước ta, Hiến pháp 1959 đã dành cả Chương II qui định về “chế độ kinh tế và xã hội”. Như vậy, rõ ràng chế độ xã hội cũng không được hiểu theo cách nó được cấu thành từ chế độ kinh tế, chế độ chính trị, chế độ văn hóa, giáo dục, khoa học, kỹ thuật... của nhà nước Qua việc phân tích ở trên, chúng ta có thể rút ra nhận xét rằng,chế độ chính trị trong Hiến pháp hiện hành không thiết kế theo tiêu chí phổ biến của khoa học pháp lý, cũng không phải là chế độ chính trị tồn tại cùng với chế độ văn hóa, giáo dục, khoa học, công nghệ hợp thành chế độ xã hội của một nước và cũng không phải là những nguyên tắc chi phối tất cả các chế định còn lại của Hiến pháp. Như vậy, để hiểu chế độ chính trị với tính chất là một chương của Hiến pháp nước ta hiện nay, chúng tôi cho rằng, có lẽ không có cách nào hợp lý và chính xác hơn là tiếp cận theo phương pháp luật thực định. Nói cách khác, nội dung Chương I “Chế độ chính trị” của Hiến pháp không hoàn toàn hiểu theo tiêu chí mà giới khoa học pháp lý bấy lâu nay đã định nghĩa và khái quát hóa cho nó. Hiến pháp 1992 của nước ta qui định Chương Chế độ chính trị gồm 14 điều và hiểu một cách đơn giản (và chính xác nhất), nội dung của “chế độ chính trị” là những vấn đề qui định trong 14 điều của chương này. Tuy nhiên, nếu hiểu theo cách này thì vấn đề trở nên máy móc, không mang tính khoa học và không cho thấy ý nghĩa to lớn của Chương Chế độ chính trị đối với các chương khác của Hiến pháp và đối với cả hệ thống pháp luật. Ngoài sự bất cập nói trên, nếu nghiên cứu các chương khác của Hiến pháp hiện hành, nhất là Chương III (Văn hóa, giáo dục, khoa học, công nghệ), Chương IV (Bảo vệ Tổ quốc Việt Nam xã hội chủ nghĩa ), chúng tôi có cảm nhận rằng, vì nhà lập hiến đã qui định Chương Chế độ chính trị (và Chế độ kinh tế), nên nhà lập hiến cố gắng thiết kế thêm chương về văn hóa, giáo dục, khoa học, công nghệ (theo hướng này đúng ra phải có chương văn hóa, giáo dục và chương khoa học, công nghệ riêng). Có lẽ vì thế, nên nhiều qui định trong chương này dường như không “tương xứng” với các chương khác của Hiến pháp, không đúng “tầm” của Hiến pháp. 2. Phương hướng khắc phục Trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, phát huy dân chủ, bảo đảm các quyền con người, quyền công dân và trong xu thế hội nhập quốc tế, hệ thống pháp luật của chúng ta đã, đang thay đổi và trong thời gian tới sẽ thay đổi rất mạnh mẽ. Với tính chất là đạo luật cơ bản của Nhà nước, Hiến pháp cần phát huy vai trò là “đạo luật mẹ” đối với cả hệ thống pháp luật. Để làm được điều này, không những cần chú ý đến từng qui định của Hiến pháp về nội dung, mà những qui định đó phải nằm trong mối quan hệ tác động qua lại, cũng như phải đặt đúng vị trí của nó. Muốn vậy, trước hết Hiến pháp phải có cơ cấu hợp lý, phải khắc phục được sự bất cập như đã phân tích ở trên. Do đó, chúng tôi cho rằng một trong những việc chúng ta nên làm là nghiên cứu và cơ cấu lại Hiến pháp. Theo chúng tôi, có thể có hai phương án để cơ cấu lại Hiến pháp. Phương án thứ nhất (mang tính chất tạm thời trong giai đoạn hiện nay), có thể thực hiện theo hướng của loại ý kiến thứ hai như đã nói ở trên. Theo phương án này, có thể vẫn để số chương như Hiến pháp hiện hành, nhưng nghiên cứu và sắp xếp lại một số qui định trong các chương với nhau, nhất là một số qui định trong Chương Quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân (Chương V), cũng như các chương về các cơ quan nhà nước (từ Chương VI đến Chương X), cần chỉnh sửa và chuyển sang qui định tại Chương Chế độ chính trị. Mục đích của việc phân định lại này (và có thể bổ sung một số qui định trong Chương Chế độ chính trị) là nhằm làm cho Chương Chế độ chính trị thực sự bao gồm những nguyên tắc chính trị cơ bản chi phối các Chương Quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân và các chương về các cơ quan nhà nước, đặt đúng vị trí của một số qui định, nhằm làm tăng ý nghĩa cũng như sự tác động của nó đối với các chương khác của Hiến pháp và đối với hệ thống pháp luật. Với tinh thần và ý nghĩa như vậy, có thể điều chỉnh cụ thể như sau: - Điều 50 của Hiến pháp (về quyền con người) nên qui định vào Chương Chế độ chính trị và cần qui định thêm trách nhiệm của các cơ quan Nhà nước tôn trọng, thực thi các biện pháp cần thiết để bảo vệ quyền con người. - Điều 6 Hiến pháp hiện hành mới chỉ qui định về dân chủ đại diện và chưa có qui định về dân chủ trực tiếp. Đây là một điều đáng tiếc. Như vậy, sẽ hợp lý hơn nếu qui định về trưng cầu ý dân (Điều 53), quyền bầu cử (Điều 54) sẽ được qui định trong một điều luật về phương thức thực hiện quyền lực trực tiếp của nhân dân (cùng với quyền nhân dân trực tiếp bãi nhiệm các đại biểu dân cử khi họ không còn được sự tín nhiệm của nhân dân). - Điều 72 (quyền suy đoán vô tội), cũng cần chuyển từ Chương V sang Chương I. - Quyền tự do tín ngưỡng, tôn giáo (Điều 70) cũng nên theo hướng như trên và bổ sung tín ngưỡng, tôn giáo tách rời với Nhà nước. - Bổ sung quyền tự do truyền thông bao gồm tự do báo chí, truyền thanh, truyền hình và các công cụ, phương tiện truyền thông khác và qui định trong Chương Chế độ chính trị. Khi cơ cấu lại như trên thì sự tác động của những qui định đó sẽ lớn hơn và ý nghĩa của nó cũng đa diện hơn: đó không chỉ đơn thuần là những quyền của công dân mà đó còn là trách nhiệm của Nhà nước và cả hệ thống chính trị trong việc thực thi và bảo vệ; đó không chỉ là mục đích nội tại của Nhà nước và xã hội, mà còn cho thấy sự chủ động của chúng ta trong việc “nội luật hóa” các qui định mang tính nguyên tắc về quyền con người trong các công ước quốc tế. Mặt khác, làm như vậy còn chứng tỏ chúng ta sẵn sàng chấp nhận những luật chơi chung trong xu thế hội nhập quốc tế. Sẽ là khiếm khuyết nếu chương chế độ chính trị không qui định về “phương hướng và nội dung” hoạt động của Nhà nước, trước hết là các cơ quan chủ chốt trong bộ máy nhà nước; bởi vì, cái cơ bản nhất trong chính trị là tổ chức chính quyền Nhà nước, cái đầu tiên trong lĩnh vực chính trị đó là tham gia công việc Nhà nước, qui định hình thức, nhiệm vụ, phương hướng và nội dung hoạt động của Nhà nước (theo Lênin). Vì vậy, chúng tôi cho rằng tiếp theo qui định về nguyên tắc “Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công và phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp” trong Điều 2, nên qui định khái quát về vị trí pháp lý của các cơ quan nhà nước chủ chốt ở trung ương để thấy rõ về “mô hình” của bộ máy nhà nước (quyền lực nhà nước là thống nhất, nhưng có sự phân công và phối hợp). Cụ thể như sau: bổ sung qui định “Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam”; “Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội, cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam”; “Tòa án nhân dân tối cao là cơ quan xét xử cao nhất của Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam ” ; “Viện kiểm sát nhân dân tối cao thực hành quyền công tố và kiểm sát các hoạt động tư pháp, góp phần bảo đảm cho pháp luật được thực hành nghiêm chỉnh và thống nhất” vào đoạn cuối Điều 2 của Hiến pháp. Nếu làm như vậy thì trong các chương về Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ, Tòa án nhân dân và Viện kiểm sát nhân dân (có thể) không cần lặp lại các qui định này. Phương án thứ hai, chúng tôi cho rằng về lâu dài, nên thiết kế lại căn bản cơ cấu của Hiến pháp. Về tổng thể, Hiến pháp nên có Lời nói đầu và ba phần lớn: Các nguyên tắc cơ bản; Quyền con người, quyền công dân (hoặc quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân) và Bộ máy nhà nước [9]. Mỗi phần (nhất là phần Bộ máy Nhà nước có thể được chia thành các chương). Ngoài ra, có thể có thêm phần về sửa đổi Hiến pháp, Quốc kỳ, Quốc huy, Quốc ca và Thủ đô. Khi đã cơ cấu theo hướng trên, Chương I của Hiến pháp có thể có tiêu đề “Những nguyên tắc nền tảng” và những qui định trong chương này là cơ sở, nền tảng, mang tính chất chi phối toàn bộ nội dung của Hiến pháp. Với cách đặt vấn đề như vậy, chương này về thực chất là sự kế thừa từ các qui định trong Chương Chế độ chính trị hiện nay, nhưng có sự cơ cấu lại theo định hướng như đã phân tích ở phương án một (đã đề cập ở trên). Ngoài ra, chương này còn bao gồm những qui định mang tính nguyên tắc, nền tảng đối với các lĩnh vực kinh tế, văn hóa, xã hội, gia đình...[10]. Theo hướng như vậy, Hiến pháp sẽ không còn các Chương về chế độ kinh tế; văn hóa, giáo dục, khoa học, công nghệ; bảo vệ Tổ quốc Việt Nam xã hội chủ nghĩa. Tóm lại,chúng tôi cho rằng trong thời gian tới, nếu chúng ta sửa đổi, bổ sung Hiến pháp thì cùng với việc sửa đổi về nội dung,sẽ hợp lý hơn nếu chúng ta cơ cấu lại Hiến pháp theo hướng gồm Lời nói đầu và ba phần lớn: Phần 1- Những nguyên tắc nền tảng; Phần 2- Quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân; Phần 3- Bộ máy nhà nước (trong phần này có thể chia thành các chương). Ngoài ra, có phần qui định về việc sửa đổi Hiến pháp, về Quốc kỳ, Quốc ca, Quốc huy và Thủ đô. [1] Giáo trình Luật Hiến pháp Việt Nam, Trường Đại học Luật Hà Nội, Nxb Công an nhân dân, Hà Nội 2003, tr. 123 Giáo trình Luật Hiến pháp Việt Nam, Đại học Huế, Huế 1997, tr. 109 [2] Giáo trình Luật Nhà nước Việt Nam, Trường Đại học Tổng hợp Hà Nội, Hà Nội 1994. tr. 104. [3] Danh mục từ đưa ra hội thảo về Từ điển pháp luật tại Trường Đại học Luật TP. Hồ Chí Minh, năm 2005. [4] Từ điển Bách khoa Việt Nam, Tập 1, Hà Nội 1995, tr. 432. [5] Danh mục...; Tlđd [6] Xem: Thể chế chính trị- Nguyễn Đăng Dung, Bùi Ngọc Sơn - Nxb Lý luận chính trị, tr. 267. [7] Trường Đại học Luật Hà Nội, Gtđd, tr. 124. Đại học Huế, Gtđd, tr. 109. [8] Trường Đại học Tổng hợp Hà Nội, GTđd, tr. 104. Đại học Huế, Gtđd, tr. 109. [9] Có thể tham khảo cơ cấu Hiến pháp 1982 của Trung Quốc (sửa đổi, bổ sung 1988, 1993, 1999 và 2004) gồm có 4 chương (ngoài Lời nói đầu): Chương 1 - Những nguyên tắc chung, Chương 2 - Quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân, Chương 3 - Cấu trúc của Nhà nước, Chương 4 - Quốc kỳ, Quốc ca, Quốc huy và Thủ đô. Cũng có thể tham khảo Hiến pháp Cộng hòa Liên bang Nga 1993 gồm có Lời nói đầu và hai phần là phần chính và Phần kết luận và Điều khoản chuyển tiếp), trong phần chính có 9 chương (Chương 1: Những nguyên tắc nền tảng của Hiến pháp; Chương 2: Quyền và tự do của con người và công dân; Chương 3: Liên bang Nga; Chương 4: Tổng thống Liên bang; Chương 5: Quốc hội Liên bang; Chương 6: Chính phủ; Chương 7: Tòa án; Chương 8; Tự quản địa phương; Chương 9: Sửa đổi và bổ sung Hiến pháp). Nếu gộp các chương của bộ máy nhà nước thành một phần thì chín chương như trên thực chất cũng gồm ba phần lớn là các nguyên tắc của Hiến pháp, quyền và tự do của con người và công dân và phần về bộ máy nhà nước. [10] Chúng tôi cho rằng nên tham khảo Hiến pháp Trung Quốc như đã nói ở trên. ----------------------------- VŨ VĂN NHIÊM*