Bài giảng Lý thuyết tài chính công - Chương 8: Ngân sách nhà nước Tài trợ bội chi

LOGO www.themegallery.com Chương 8: 178 Lý thuyết Tài chính công(2 tín chỉ) Ngân sách nhà nước Tài trợ bội chi Nội dung: • Đặc điểm và nguyên tắc ngân sách nhà nước • Đo lường tình trạng ngân sách • Phân tích bội chi ngân sách • Tài trợ cho bội chi LOGO 1. Tổng quan về NSNN Khái niệm Đặc điểm Các nguyên tắc 179 LOGO 1. Tổng quan về NSNN Từ nhiều cách tiếp cận khác nhau => Có nhiều khái niệm khác nhau về NSNN - NSNN là quỹ tiền tệ tập trung của nhà nước - NSNN là bảng cân đối thu chi tiền của nhà nước - NSNN là kế hoạch tài chính của nhà nước Thực tế: Ngân sách nhà nước là một đạo luật tài chính cơ bản do quốc hội quyết định, thông qua đó các khoản thu, chi tài chính của nhà nước được thực hiện trong một niên khóa tài chính. 180 1.1. Khái niệm LOGO 1. Tổng quan về NSNN 181 1.2. Đặc điểm  Mang tính pháp lý, bản thân ngân sách cũng là một bộ luật phải tuân thủ  Là bảng dự toán thu – chi, để từ đó thực hiện chính sách  Mang tính chính trị: duyệt dự toán ngân sách thể hiện sự đồng lòng của đại biểu quần chúng (Quốc hội quyết định ngân sách)  Là công cụ quản lý: đưa ra các khoản mục thu và nhiệm vụ chi qua đó kiểm soát được thu nhập – chi tiêu của chính phủ trong một năm tài khóa LOGO 1. Tổng quan về NSNN 182 1.3. Nguyên tắc quản lý Nguyên tắc niên hạn: • Nguyên tắc này có thể được tóm tắt với 2 nội dung chính (i) Mỗi năm quốc hội phải thông qua NSNN một lần; (ii) Chính phủ thi hành NSNN trong thời gian một năm. • Tùy theo quan điểm của mỗi quốc gia, năm ngân sách nhà nước có thể bắt đầu từ ngày 1-1 của năm dương lịch và kết thúc ngày 31-12 hoặc có thể bắt đầu từ ngày 1 4 và kết thúc ngày 31- 3. • Hạn chế của niên hạn => ngân sách trung hạn LOGO 1. Tổng quan về NSNN 183 1.3. Nguyên tắc quản lý Nguyên tắc đơn nhất: • Nguyên tắc này yêu cầu toàn bộ dự toán thu, dự toán chi cần được trình bày trong một văn kiện duy nhất. • Quốc hội chỉ xem xét và thông qua ngân sách nhà nước bằng một đạo luật duy nhất. LOGO 1. Tổng quan về NSNN 184 1.3. Nguyên tắc quản lý Nguyên tắc toàn diện: • Ngân sách nhà nước phải là một ngân sách toàn diện và bao quát => các khoản thu và chi trong NSNN phải được hợp thành một tài liệu duy nhất, phản ảnh đầy đủ mọi chương trình tài chính của chính phủ. • Tất cả khoản thu và khoản chi của quốc gia phải ghi vào trong dự toán ngân sách nhà nước, không có sự bù trừ giữa thu và chi. LOGO 2. Đo lường tình trạng ngân sách 185  Giá trị danh nghĩa và giá trị thực.  Kế toán tiền mặt và kế toán vốn  Ngân sách tĩnh và ngân sách động  Bội chi ngân sách  Nợ ngầm định LOGO Giá trị danh nghĩa là giá trị được xác định theo thời giá hiện tại. Giá trị thực là giá trị đã được loại trừ nhân tố lạm phát => chỉ số lạm phát tăng lên, giá trị thực giảm xuống.  Cả khoản nợ và bội chi ngân sách đều được công bố theo giá trị danh nghĩa  Khi giá cả tăng lên kéo theo khoản nợ thực của quốc gia giảm xuống. Kết quả này còn được gọi là thuế lạm phát đánh vào các chủ nợ. 186 2. Đo lường tình trạng ngân sách 2.1. Giá trị đo lường LOGO Ví dụ, trong năm 2006, nợ của Mỹ là 3,91 ngàn tỷ đô la và tỷ lệ lạm phát là 1,9%. Như vậy, thuế lạm phát trong năm là 0,019 x 3,91 ngàn tỷ đô la = 74 tỷ đô la. Bội chi được đo lường theo cách tính truyền thống trong năm 2003 là 375 tỷ đô la (chi ngân sách lớn hơn thu ngân sách), nhưng nếu như chúng ta tính đến thu thuế lạm phát thì bội chi giảm xuống còn 301 tỷ đô la (375 – 74 = 301 tỷ đô la). 2. Đo lường tình trạng ngân sách 2.1. Giá trị đo lường 187 LOGO Kế toán tiền mặt (Cash accounting) là một phương pháp đo lường tình trạng tài khóa của chính phủ dựa vào dòng tiền chi tiêu thường xuyên và thu thường xuyên. Kế toán vốn (Capital accounting) là phương pháp đo lường tình trạng tài khóa có tính đến những thay đổi giá trị của phần tài sản mà chính phủ nắm giữ (sở hữu). 2. Đo lường tình trạng ngân sách 2.2. Kế toán tiền mặt và kế toán vốn 188 LOGO Ví dụ, chính phủ vay nợ 2 tỷ đô la, trong đó chi tiêu thường xuyên 1 tỷ đô la, còn lại 1 tỷ đô la xây dựng cơ sở vật chất. Sự chi tiêu này đơn giản đã dịch chuyển 1 tỷ đô tiền mặt thành 1 tỷ đô la tài sản được theo dõi ở tài khoản vốn. Từ tài khoản vốn, chính phủ theo dõi tình hình biến động của tài sản này. 2. Đo lường tình trạng ngân sách 2.2. Kế toán tiền mặt và kế toán vốn 189 LOGO Đo lường tác động chính sách đến ngân sách nhà nước, chủ yếu là những thay đổi hành vi của thị trường • Ngân sách tĩnh: Nếu không quan tâm đến hành vi khi lập ngân sách • Ngân sách động: Nếu bao gồm những ảnh hưởng của chính sách đến nguồn lực và quy mô khi lập ngân sách 2. Đo lường tình trạng ngân sách 2.3. Ngân sách tĩnh và ngân sách động 190 LOGO Bội chi ngân sách nhà nước là tình trạng chi ngân sách nhà nước vượt quá thu ngân sách nhà nước trong một năm Tổng thu trong cân đối NSNN < Tổng thu trong cân đối NSNN Hiện tượng ngân sách nhà nước không cân đối thể hiện trong sự so sánh giữa cung và cầu về nguồn lực tài chính của nhà nước. 2. Đo lường tình trạng ngân sách 2.3. Bội chi ngân sách 191 LOGO Phạm vi tính bội chi ngân sách  Tùy theo phạm vi xác định bội chi ngân sách nhà nước là bội chi toàn diện, bội chi của chính phủ hay bội chi ngân sách trung ương. Nội dung kinh tế bội chi ngân sách nhà nước  Trên giác độ nội dung kinh tế, cần phải xác định các khoản thu, chi trong cân đối ngân sách nhà nước để tính mức bội chi ngân sách nhà nước.  Xác định thu chi khác nhau => mức bội chi khác nhau 2. Đo lường tình trạng ngân sách 2.3. Bội chi ngân sách 192 LOGO Liên quan đến một nghĩa vụ mà chính phủ phải hoàn trả trong tương lai Ví dụ: thuế bảo hiểm và chương trình an sinh xã hội Hàm ý chính sách: sử dụng nguyên lý giá trị thời gian của tiền tệ Nguyên tắc: Sử dụng giới hạn ngân sách liên thế hệ: Thuế đánh vào mỗi thế hệ phải tương xứng với tăng trưởng năng suất lao động của mỗi thế hệ 2. Đo lường tình trạng ngân sách 2.4. Nợ ngầm định 193 LOGO Bội chi theo cơ cấu và theo chu kỳ Vấn đề bội chi của ngân sách địa phương Giới hạn bội chi NSNN 3. Phân tích bội chi NSNN 194 LOGO Bội chi ngân theo cơ cấu hay được chuẩn hóa (Structural budget deficit or Standardized deficit) là cách tiếp cận đo lường tình hình tài khóa của chính phủ trong dài hạn, loại bỏ các yếu tố ngắn hạn. Cách tính: - Đánh giá ảnh hưởng của chu kỳ kinh tế đến bội chi => điều chỉnh theo chu kỳ (dự toán ngân sách cơ bản, rồi điều chỉnh) - Tính bội chi ngân sách theo cơ cấu rồi trừ đi các tác động ngắn hạn. 3. Phân tích bội chi NSNN 3.1. Bội chi theo cơ cấu và theo chu kỳ 195 LOGO Bội chi ngân sách được điều chỉnh theo chu kỳ (Cyclically adjusted budget deficit) – cách tiếp cận đo lường tình trạng tài khóa của chính phủ nếu như nền kinh tế hoạt động ở mức GDP toàn dụng. Ví dụ: năm 2003, Văn phòng Ngân sách Mỹ tính toán bội chi ngân sách cơ sở: 375 tỷ đô la trong đó 70 tỷ bội chi là do kinh tế bị suy thoái, vì thế bội chi ngân sách được điều theo chu kỳ là 305 tỷ đô la. Năm 2000, thặng dư ngân sách cơ sở là 236 tỷ đô la, trong đó 93 tỷ đô la là do bởi nền kinh tế tăng trưởng với mức cao. Vì thế thặng dư ngân sách được điều chỉnh là 143 tỷ đô la 3. Phân tích bội chi NSNN 3.1. Bội chi theo cơ cấu và theo chu kỳ 196 LOGO Ngân sách địa phương có thể bội chi vì: - Tác động kích thích kinh tế xã hội - Tạo ra sự công bằng giữa các thế hệ Cân đối hài hòa thu – chi NSĐP: - Vay nợ để đáp ứng nhu cầu phát triển nhưng có nhiều hạn chế - Phát hành trái phiếu là công cụ phổ biến Lưu ý: Khi nào nên vay nợ? Chiến lược quản lý nợ công, cơ chế giám sát như thế nào? 3. Phân tích bội chi NSNN 3.2. Bội chi ngân sách địa phương 197 LOGO Bội chi được chấp nhận khi: - Còn kiểm soát được - Bội chi hợp lý để kích thích tổng cầu (thực hiện chính sách phản chu kỳ kinh tế) - Mức hợp lý không quá 5% GDP 3. Phân tích bội chi NSNN 3.3. Giới hạn bội chi NSNN 198 LOGO Nền kinh tế cân bằng : - Nếu –(X-M)/GDP < -5%: khủng hoảng nợ quốc tế - (S-I) không thể kiểm soát trực tiếp => (T-G) nên <5%GDP => Bội chi không có giới hạn cứng. Bội chi hợp lý là bội chi cho đầu tư 3. Phân tích bội chi NSNN 3.3. Giới hạn bội chi NSNN 199 GDP MX GDP GT GDP IS MXGTIS XIGMTS )()()( )()()(         LOGO Tăng thu hay cắt giảm chi tiêu Phát hành tiền Vay nợ trong và ngoài nước 4. Tài trợ cho bội chi 4.1. Các phương thức xử lý bội chi 200 LOGO  Tăng thu hay cắt giảm chi tiêu  Tăng thuế => gia tăng nguồn thu cho chính phủ. Tác động đến nguồn tài chính khu vực tư?  Cắt giảm chi tiêu => giảm áp lực bội chi Tác động đến tổng cầu và mức chi tiêu khu vực tư? 4. Tài trợ cho bội chi 4.1. Các phương thức xử lý bội chi 201 LOGO  Phát hành tiền  Phát hành trực tiếp => gia tăng cung tiền = > lạm phát  Phát hành để tiền tệ hóa trái phiếu chính phủ => gia tăng cung tiền => lạm phát 4. Tài trợ cho bội chi 4.1. Các phương thức xử lý bội chi 202 LOGO  Vay nợ trong và ngoài nước => Gia tăng gánh nặng nợ và áp lực nợ cho quốc gia=> Ảnh hưởng đến các biến số kinh tế khác (VD: lãi suất, tỷ giá, lạm phát, ) 4. Tài trợ cho bội chi 4.1. Các phương thức xử lý bội chi 203 LOGO  Theo Lerner: Nợ trong nước là nợ lẫn nhau. Nợ nước ngoài: thế hệ tương lai phải gánh chịu  Mô hình liên thế hệ cho thấy: ngay cả vay nợ trong nước, thế hệ tương lai sẽ bị thiệt thòi hơn 4. Tài trợ cho bội chi 4.2. Gánh nặng nợ nần 204 LOGO  Mô hình tân cổ điển: tài trợ của chính phủ lấy từ khu vực tư, tức là cạnh tranh vốn (crowding out hypothesis) => thế hệ tương lai làm việc với năng suất và có thu nhập thấp hơn 4. Tài trợ cho bội chi 4.2. Gánh nặng nợ nần 205 Hình 9.1 Cân bằng thị trường vốn K Lãi suất (r) K2 Cầu về vốn (D1 ) r2 K1 r1 Cung về vốn (S1 ) LOGO Robert Barro (1974): chính phủ vay nợ => nhóm người già nhận thấy rằng con cháu của họ sẽ bị thiệt hại hơn => Nhóm người già phản ứng gia tăng thu nhập dưới dạng di sản để lại cho con cháu với mức bằng khoản tiền đủ để trả phần thuế tăng thêm mà thế hệ tương lai phải chịu. Bằng cách làm này, kết quả không có gì thay đổi thực sự. Các thế hệ sẽ có cùng mức tiêu dùng như trước khi chính phủ vay nợ. Mỗi thế hệ tiêu dùng chính xác một số tiền giống nhau như trước khi chính phủ vay nợ. 4. Tài trợ cho bội chi 4.2. Gánh nặng nợ nần 206 LOGO Nguyên tắc nhận lợi ích Sự công bằng giữa các thế hệ Cân nhắc về hiệu quả Cân nhắc về kinh tế vĩ mô Cân nhắc về đạo đức và chính trị 4. Tài trợ cho bội chi 4.3. Thu thuế hay vay nợ? 207 LOGO Nguyên tắc nhận lợi ích Những người hưởng lợi từ chương trình chi tiêu cụ thể của chính phủ sẽ phải trả tiền vay. Ví dụ, những người muốn sử dụng cách đi vay để cứu trợ sau một trận động đất cho rằng thế hệ tương lai phải chịu gánh nặng nợ này là công bằng vì họ sẽ được hưởng lợi từ cơ sở hạ tầng được xây dựng bằng vốn vay. 4. Tài trợ cho bội chi 4.3. Thu thuế hay vay nợ? 208 LOGO Sự công bằng giữa các thế hệ • Vay nợ => đầu tư cơ sở hạ tầng => thế hệ tương lai có cuộc sống tốt. • Đánh thuế => chuyển giao thu nhập giữa người giàu và nghèo trong cùng 1 thế hệ 4. Tài trợ cho bội chi 4.3. Thu thuế hay vay nợ? 209 LOGO Cân nhắc về hiệu quả • Câu hỏi đặt ra ở đây là tài trợ bằng nợ hay bằng thuế sẽ tạo nên gánh nặng phụ trội lớn hơn.  Thu thuế tạo ra gánh nặng phụ trội  Nợ vay gây ra chèn lấn kinh tế 4. Tài trợ cho bội chi 4.3. Thu thuế hay vay nợ? 210 LOGO Cân nhắc về kinh tế vĩ mô (Mô hình của Keynes) • Khi thất nghiệp xảy ra thì lựa chọn giữa thuế và vay nợ như thế nào để tài trợ trong ngắn hạn? - Khi thất nghiệp rất thấp thì chi tiêu quá mức của chính phủ có thể dẫn tới lạm phát =>Do đó cần phải giảm bớt khả năng chi tiêu ở khu vực tư - bằng cách tăng thuế. - Khi thất nghiệp cao, chính phủ phải chấp nhận mức thâm hụt hợp lý để kích cầu =>Sử dụng thuế và thâm hụt để tiếp tục giữ tổng cầu ở một mức độ thích hợp, và không lo lắng về việc cân đối ngân sách. 4. Tài trợ cho bội chi 4.3. Thu thuế hay vay nợ? 211 LOGO Cân nhắc về đạo đức và chính trị Một số nhà bình luận cho rằng sự lựa chọn giữa thuế và vay nợ là một vấn đề đạo đức.  Chính phủ có trách nhiệm kiểm soát bội chi : trách nhiện và đạo đức  Vay nợ => đầu tư công tăng => Tham nhũng 4. Tài trợ cho bội chi 4.3. Thu thuế hay vay nợ? 212 LOGO www.themegallery.com 213